Institucijos raida

 Kam reikalinga finansų kontrolė?
 Finansų kontrolės Europoje ištakos
 Finansų kontrolės pradžia Lietuvoje
 Valstybės kontrolės raida tarpukariu
 Sovietinio režimo metai
 Valstybės kontrolės raida atkūrus Nepriklausomybę
 Nuo kontrolės iki audito

Kam reikalinga finansų kontrolė?

Nė viena valstybė negali egzistuoti be savo iždo arba biudžeto. Tam, kad didelis ir sudėtingas valstybės mechanizmas, ūkio sistema galėtų veikti, reikalingos lėšos ir materialus turtas. Piliečiai, institucijos ir verslo įmonės mokėdamos mokesčius, prisideda prie valstybės finansinių išteklių formavimo. Iš lėšų sudaromas valstybės biudžetas, kaip tam tikras konkretaus laikotarpio valstybės pajamų ir išlaidų planas. Valstybės biudžetas yra finansinis valstybės ūkio funkcionavimo pagrindas, todėl valstybės piliečiams, kaip mokesčių mokėtojams ir tikriesiems valstybės finansinių išteklių ir kitokio turto savininkams, svarbu žinoti, kaip šie ištekliai yra valdomi,  ar teisingai skaičiuojamos pajamos, ar jos patenka į valstybės biudžetą, ar teisingai daromos išlaidos, ar tiksliai tvarkoma jų apskaita, ar šiose srityse laikomasi teisėtumo reikalavimų. Ne mažiau svarbu žinoti, kaip dirba vykdomosios valdžios grandys: ar tikslingai, taupiai ir efektyviai naudojami valstybės finansai bei kiti materialiniai resursai, ar nešvaistomas ir negrobstomas valstybės turtas. Šiuos klausimus išspręsti gali tik viešoji finansinė kontrolė, kurią visose valstybėse vykdo speciali institucija.

Lietuvoje viešosios finansinės kontrolės institucija yra Valstybės kontrolė.

Finansų kontrolės Europoje ištakos

Valstybės kontrolė nėra tik Lietuvai būdinga valstybės institucija. Ji perėmė ir tęsia Vakarų Europos valstybių viešosios finansinės kontrolės įstaigų tradicijas. Tiesa,  Vakarų Europoje tokios įstaigos buvo įsteigtos daug anksčiau nei Lietuvoje. Jos pradėjo kurtis ir formuotis XIII–XIV a. Pirmoji finansinės kontrolės institucija buvo įkurta Prancūzijoje. Pirmą kartą Paryžiuje veikę ir finansų kontrolę vykdę Apskaitos rūmai paminėti 1318 metais. Tačiau žinoma, kad jie veikė 1200 metais. Vėliau Apskaitos rūmų veiklą vykdė keletas kontrolės tarnybų, tikrinusių valstybės įstaigų sąskaitas.

Net Egipto ir Sicilijos arabai turėjo centralizuotas finansų kontrolės institucijas. Tam tikri finansų tikrinimai buvo atliekami senovės Graikijoje ir Romoje.

Finansų kontrolės pradžia Lietuvoje

Lietuva kontrolės srityje pirmuosius žingsnius žengė pavėluotai dėl objektyvių priežasčių. Lietuvos Didžioji Kunigaikštystė (LDK) specializuotų ekonominės kontrolės organų neturėjo. Kunigaikštis Vytautas Didysis buvo įvedęs asmeninę kontrolę. Jis reikalavo pasiaiškinimų iš asmenų, kurie buvo įtariami neteisėtu praturtėjimu. Nesulaukęs įtikinamo pasiaiškinimo, konfiskuodavo iždo naudai visus tokio asmens turtus.

1591 m. buvo įkurtas Vienkartinis iždo teismas – viena iš pirmųjų institucijų, skirta finansų kontrolei. Vėliau buvo kuriami iždo teismai, tačiau jie nepajėgė padėti valstybei efektyviai kovoti su mokesčių vengimu, iždo skolininkais. 1613–1763 m. Lietuvos Didžiojoje Kunigaikštystėje veikė Iždo tribunolas. Jis vykdė tam tikras finansinės kontrolės funkcijas. 1718 m. buvo įsteigta Revizijos kolegija, tikrindavusi visų valstybinių pajamų ir išlaidų sąskaitas.

Po trečiojo Žečpospolitos padalijimo 1795 m. Lietuva buvo aneksuota ir priskirta Rusijos imperijai. Todėl nuo 1795 m. iki Nepriklausomybės atgavimo 1918 m. Lietuvoje viešųjų finansų kontrolę reglamentavo tuomet galioję carinės Rusijos įstatymai.

1811 m. manifestu „Dėl Vyriausiosios valdybos valstybinėms sąskaitoms revizuoti sudarymo“ buvo įsteigta ekonominės finansinės kontrolės institucija. Ji tapo pavyzdžiu nepriklausomoje Lietuvoje kuriamai Valstybės kontrolės institucijai, kuri iš pradžių daugiausia rėmėsi Rusijos valstybės kontrolės sistema, tvarka, patirtimi ir įstatymų taikymo praktika.

Valstybės kontrolės raida tarpukariu

Lietuvai paskelbus Nepriklausomybę reikėjo formuoti valstybines valdžios ir valdymo institucijas, kurti nacionalinę teisinę bazę. 1918 m. lapkričio 4 d. Lietuvos Valstybės Tarybos posėdyje nuspręsta įkurti Valstybės kontrolę, nepriklausomą nuo Vyriausybės.

1919 m. sausio 16 d. buvo įsteigta Valstybės kontrolė ir paskirtas pirmasis Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės vadovas Kostas Daugirdas. Įsteigus Valstybės kontrolę, kaip savarankišką žinybą, kilo būtinybė apibrėžti jos teisinę padėtį, todėl netrukus buvo priimtas ir pirmasis Valstybės kontrolės įstatymas. Jis oficialiai įteisino institucijos pavadinimą – Valstybės kontrolė.

šio įstatymo pagrindinės nuostatos buvo įtrauktos į 1919 m. Lietuvos Laikinosios Konstitucijos Pamatinius Dėsnius, kur Valstybės kontrolei buvo paskirtas ištisas skirsnis. Apskritai reikia pažymėti, kad Valstybės kontrolės, kaip išskirtinės valstybės valdymo sąrangoje institucijos, funkcijos buvo reglamentuojamos visose Lietuvos valstybės konstitucijose. Konstitucijoje buvo apibrėžta Valstybės kontrolės vieta valstybėje, jos teisinė padėtis ir funkcijos. Taip pat nustatyta, jog valstybės kontrolierių skiria Prezidentas. Nepriklausomos Lietuvos metais pareigas ėjo 8 valstybės kontrolieriai.

Įvertinus tai, kad Laikinosios Konstitucijos Pamatiniai Dėsniai iš viso turėjo 42 straipsnius, o Valstybės kontrolei reglamentuoti skirti 9 straipsniai, galima daryti išvadą apie institucijos svarbą ir reikšmę jaunai valstybei.

1920 m. buvo įsteigta Valstybės kontrolės taryba ir patvirtintas jos darbo reglamentas.

1926 m. gegužės 12 d. įsigaliojo naujas Valstybės kontrolės įstatymas. Šis įvykis institucijos raidoje minimas kaip neeilinis įvykis. Priėmus jį baigėsi kūrimosi etapas, Valstybės kontrolei buvo suteiktas tvirtas teisinis pagrindas.  Įstatymo 1 paragrafas skelbė: „Valstybės Kontrolierius prižiūri valstybės pajamas, išlaidas, turtą, skolas ir atskaitomybę, kad valstybės finansų ir ūkio srityse tvarkomasis ir vykdomasis darbas būtų teisėtai dirbamas“. Tuo metu Valstybės kontrolė prižiūrėjo atskaitomybę ir revizavo tik valstybės ir savivaldybių, privačių įstaigų, bendrovių ir įmonių, į kurias valstybė buvo investavusi dalį savo turto, ūkinę veiklą.
Įstatyme buvo išskirtinai akcentuojama priežiūros funkcija. Jame trūko dėmesio lėšų panaudojimo tikslingumui, taupumui ir ūkiškumui. Vis dėlto naujasis įstatymas turėjo nemažai privalumų.

Tarpukario laikotarpio Valstybės kontrolė buvo ekonominės kontrolės institucija, veikianti gana savarankiškai, atskirta nuo vykdomosios valdžios ir vykdanti priežiūros (revizijos) funkcijas viešųjų finansų srityje.

Valstybės kontrolės, kaip savarankiškos institucijos, veikla buvo prievarta nutraukta 1940 m. rugpjūčio 26 d. Valstybės kontrolė buvo likviduota.

Sovietinio režimo metai

1940 m. rugpjūčio 26 d. vietoj prievarta nutraukusios savo veiklą Valstybės kontrolės buvo įkurtas Liaudies komisariatas.

Pirmieji sovietinės okupacinės valdžios žingsniai buvo visų valstybinės valdžios ir valdymo institucijų vadovaujančių darbuotojų pakeitimas. Iš institucijos buvo atleista dauguma darbuotojų.

1941 m. vasarą prasidėjęs karas nutraukė intensyvų Valstybės kontrolės sovietizavimo procesą. Tuomet grupė buvusių Valstybės kontrolės darbuotojų bandė atgaivinti institucijos veiklą, netgi buvo nutarę išduoti tarnautojams laikinuosius pažymėjimus su užrašu „Valstybės kontrolė“ ir Vytimi, tačiau šios pastangos okupacinės vokiečių valdžios palaikymo nesulaukė.

1944 m. baigėsi vokiečių okupacija ir Lietuvoje buvo atkurta sovietinė santvarka. Sovietiniais metais kontrolės institucija ne kartą buvo reorganizuota ir įvairiai vadinta. Tačiau visada ji buvo tik partinio vadovavimo ir kontrolės įrankis.

1944–1990 m. demokratinėms valstybėms būdingos nepriklausomos ir padedančios Parlamentui vykdyti parlamentinę kontrolę Valstybės kontrolės nebuvo. Tuo metu institucija nebuvo parlamento formuojama, jam atskaitinga, tai nebuvo ekonominės finansinės kontrolės institucija.

1990 m. balandžio 5 d. įstatymu Liaudies kontrolės komitetas buvo panaikintas.

Valstybės kontrolės raida atkūrus Nepriklausomybę

1990 m. kovo 11 d. atkūrus Lietuvos Nepriklausomybę prasidėjo naujas visos valstybės, o kartu ir  Valstybės kontrolės, raidos etapas.

1990 m. balandžio 5 d. buvo sušauktas Aukščiausiosios Tarybos posėdis, kuriame priimtas įstatymas „Dėl Lietuvos Respublikos Aukščiausiajai Tarybai atskaitingų valstybės organų įsteigimo“. Šiuo įstatymu buvo įkurtas Valstybės kontrolės departamentas.

1990 m. gegužės 31 d. Aukščiausioji Taryba priėmė Valstybės kontrolės departamento įstatymą, kuris galutinai įteisino prieškarinį institucijos pavadinimą „Valstybės kontrolė“, pačią instituciją apibrėžė kaip Aukščiausiajai Tarybai atskaitingą organą, tikrinantį valstybės finansinių ir materialinių išteklių naudojimo teisėtumą, tikslingumą ir efektyvumą, taip pat valstybės turto apsaugą. Įvairiais teisės aktais ir vėliau buvo siekiama profesionaliau reglamentuoti Valstybės kontrolės statusą, detaliau apibrėžti ir keisti jį pagal naujausias ir aktualiausias laikmečio tendencijas.

Formuojant tuometinės Valstybės kontrolės statusą buvo labai svarbus jos priėmimas į tarptautines audito institucijas vienijančias organizacijas. 1992 m. spalio mėn. Valstybės kontrolė tapo Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos INTOSAI nare, o  1993 m. birželio mėn. – ir Europos aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos EUROSAI nare. 2002 m. pripažįstant Lietuvą visateise tarptautinės organizacijos nare, Valstybės  kontrolė buvo išrinkta EUROSAI Valdymo tarybos nare šešeriems metams. Buvo sudarytos bendradarbiavimo sutartys su daugelio užsienio šalių giminingomis institucijomis. Valstybės kontrolės tarptautinis bendradarbiavimas tapo ypač turiningas ir aktyvus.

Tapusi Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos nare, Valstybės kontrolė turėjo lygiuotis į tarptautinius šios organizacijos standartus. Todėl reikėjo sureguliuoti Valstybės kontrolės teisinį statusą taip, kad jis atitiktų visuotinai pripažintas ir Vakarų Europoje taikomas rekomendacijas.

1992 m. spalio 25 d. referendumu buvo priimta Lietuvos Konstitucija. Jos XII skirsnis „Valstybės kontrolė“ buvo skirtas šios institucijos teisiniam statusui ir kompetencijai reglamentuoti.  Konstitucijoje Valstybės kontrolei buvo suformuluotas tikslas: prižiūrėti, ar teisėtai valdomas ir naudojamas valstybės turtas bei kaip vykdomas valstybės biudžetas.

Konstitucijos 133 straipsnyje pasakyta, kad Valstybės kontrolės sistemą ir įgaliojimus nustato įstatymas, todėl tapo akivaizdus naujo įstatymo būtinumas. Valstybės kontrolės įstatymas Seime buvo priimtas 1995 m. gegužės 30 d. Jis detaliai reglamentavo Valstybės kontrolės teisinį statusą, kompetenciją, tarnybos tvarką. Kiek vėliau, 1996 m., buvo patvirtintas pirmasis Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnų profesinės etikos kodeksas.

Nuo kontrolės iki audito

Pasirengimas narystei Europos Sąjungoje buvo postūmis toliau tobulinti viešųjų finansų kontrolės sistemą, tikslinti jos teisinį statusą. Norint įstoti į Europos Sąjungą buvo reikalinga struktūrinė ir funkcinė viešojo administravimo reforma, apimanti valstybės teisinę bazę, valdymo ir finansų sistemas. Valstybės institucijų, įstaigų ir organizacijų veiklos ekonomiškumui, efektyvumui ir rezultatyvumui užtikrinti buvo būtina gerinti valstybės finansinių išteklių kontrolę ir atskaitomybę. Europos Komisija savo ataskaitose apie Lietuvos pažangą rengiantis narystei ES teigiamai vertindavo Valstybės kontrolės veiklą, tačiau Valstybės kontrolės teisinę padėtį ir įgaliojimus reikėjo koreguoti pritaikant juos eurointegracijai.

2000-2001 m. Valstybės kontrolės iniciatyva SIGMA (ES paramos organizacija Vidurio ir Rytų Europos šalims tobulinant valdymą ir administravimą) ekspertai atliko ekspertinį Valstybės kontrolės veiklos ir jos teisinio pagrindo vertinimą. Ekspertų rekomendacijų pagrindu buvo sukurtas valstybės kontrolės strateginis plėtros planas. Jame buvo aiškiai įvardyta nauja Valstybės kontrolės vizija – tapti išorės finansų kontrolės valstybine audito institucija, atliekančia finansinį ir veiklos auditus pagal tarptautinius audito standartus.

2001 m. gruodžio 13 d. priėmus Valstybės kontrolės įstatymo pakeitimo įstatymą, Valstybės kontrolė pirmą kartą nacionalinėje teisėje buvo įvardyta kaip valstybinio audito institucija, dirbanti pagal šiuolaikinius audito reikalavimus ir tarptautinius standartus.

Valstybės kontrolė, kaip audito institucija, neteko kvotos ir administracinių teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo funkcijų, tačiau buvo įpareigota sustiprinti prevencinę veiklą. Remiantis įstatymu kontrolierių pareigybės buvo panaikintos, vietoj jų įsteigtos valstybinių auditorių pareigybės. Institucijos veikloje įvyko posūkis nuo kontrolinės-revizinės metodikos į audito metodiką: sukurti pirmieji Finansinio ir Veiklos auditų vadovai, patvirtinti Valstybinio audito reikalavimai, pradėtas strateginis audito planavimas. Siekiant toliau reglamentuoti ir modernizuoti institucijos veiklą, 2002 m. valstybės kontrolierius patvirtino Valstybės kontrolės pareigūnų tarnybinės etikos kodeksą ir Valstybės kontrolės pareigūnų tarnybinės etikos pažeidimų nagrinėjimo reglamentą.

2003 m. Valstybės kontrolei buvo suteikti nauji įgaliojimai – audituoti Europos Sąjungos paramos fondų lėšų, skirtų Lietuvai, panaudojimo teisėtumą bei efektyvumą, taip pat valstybės biudžeto lėšų, skiriamų savivaldybių biudžetams, naudojimą. Be to Valstybės kontrolei buvo patikėta vykdyti savivaldybių kontrolierių tarnybų atliekamo audito išorinę peržiūrą.

Akivaizdu, kad palyginti jaunai institucijai per trumpą laiką reikėjo įgyti daug žinių ir profesionalumo. Valstybės kontrolė sėkmingai panaudojo PHARE programos teikiamas galimybes, dalyvaudama dviejuose „Dvynių“ projektuose 2002–2005 metais. Pagrindinis projektų partneris buvo Jungtinės Karalystės nacionalinė audito įstaiga, kiti partneriai – Švedijos ir Danijos nacionalinės audito įstaigos, o įgyvendinant antrąjį projektą – ir Portugalijos audito rūmai. Vykdant projektus buvo sustiprinti institucijos darbuotojų administraciniai gebėjimai ir pagilintos profesinės žinios, pasisemta vertingos tarptautinės patirties. Valstybės kontrolė nuosekliai įgyvendino priemones, kad jos veikla atitiktų ES teisyno reikalavimus ir kad valstybinis auditas būtų atliekamas laikantis tarptautinių standartų ir pažangią praktiką atitinkančių reikalavimų.

Valstybės kontrolės statuso, jos veiklos principų tobulinimo darbas vyksta nuolatos. 2005 m. gruodžio 22 d. buvo papildytas Valstybės kontrolės įstatymas. Buvo patikslinti Valstybės kontrolės veiklos uždaviniai ir veiklos spektras, sustiprintas valstybės kontrolieriaus ir jo pavaduotojų vaidmuo ir atsakomybė valstybinio audito procese.

Valstybės kontrolės, kaip šalies aukščiausiosios valstybinio audito institucijos, modernėjimo ir brandos procesas lėmė būtinybę stiprinti ir tobulinti valstybinį auditą. Siekiant šio tikslo, buvo patvirtinta Valstybinio audito strategija, kurioje suformuluoti pagrindiniai valstybinio audito tikslai ir jų įgyvendinimo priemonės.  Valstybinio audito procesas tapo aiškiau reglamentuotas ir strategiškai kryptingas.

Intensyvus Valstybės kontrolės veiklos principų tobulinimas, perėjimas nuo kontrolės prie audito metodų, pastangos perimti geriausią viešųjų finansų kontrolės praktiką buvo įvertintos tiek Lietuvoje, tiek užsienyje. 2005 m. Bonoje vykusiame VI EUROSAI kongrese valstybės kontrolierė Rasa Budbergytė buvo išrinkta EUROSAI Valdymo tarybos viceprezidente. SIGMA ekspertai, kurie 2005–2006 m. atliko pakartotinį ekspertinį Valstybės kontrolės veikos vertinimą, pažymėjo, kad dabar Valstybės kontrolė „yra moderni ir tinkamai savo funkcijas atliekanti aukščiausioji audito institucija“.

Valstybės kontrolės veikla ir kompetencija vis aukščiau vertinama tarptautinėje auditorių bendruomenėje – 2012 m. spalio 18 d. Europos Sąjungos (ES) aukščiausiųjų audito institucijų vadovų Ryšių palaikymo komiteto susitikimo Estorile (Portugalija) metu Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei oficialiai perduotas pirmininkavimas Ryšių palaikymo komitetui 2013 m.

2013 m. Valstybės kontrolei tenka naujas iššūkis – nacionalinių ataskaitų rinkinio auditas. Šis rinkinys, vadovaujantis Viešojo sektoriaus atskaitomybės įstatymu, pirmą kartą buvo sudarytas už 2012 finansinius metus. Jis apėmė ne tik valstybės, Valstybinio socialinio draudimo bei Privalomojo sveikatos draudimo fondų, bet ir visų savivaldybių finansinių ataskaitų ir biudžetų vykdymo duomenis. Pirmą kartą (2013 m.) audito procedūros buvo atliekamos ir visose 60 savivaldybių.

2013 m. lapkričio 14 d. Seimo nutarimu Valstybės kontrolė įpareigojama atlikti 2014–2020 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos valdymo ir kontrolės sistemos institucijų atitikties jų paskyrimo kriterijams auditą ir 2014–2020 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos veiksmų programos audito institucijos funkcijas.

2014 m. ekspertų grupė iš Europos Audito Rūmų (grupės vadovas Europos Audito Rūmų generalinis sekretorius Eduardo Ruiz-Garcia) ir Norvegijos bei Suomijos aukščiausiųjų audito institucijų atliko trečiąjį Valstybės kontrolės veiklos ekspertinį vertinimą. Ekspertų pateiktoje Valstybės kontrolės veiklos ekspertinio vertinimo ataskaitoje pažymima, jog Valstybės kontrolės audito praktika atitinka Tarptautinius aukščiausiųjų audito institucijų standartus, institucija tinkamai bendrauja su suinteresuotomis šalimis, auditus atlieka greitai, turi veiksmingus kokybės kontrolės ir ataskaitų teikimo procesus ir gerą auditų dokumentavimo sistemą.

Nuo 2015 m. sausio 1 d. įsigaliojus Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniam įstatymui ir jį lydintiems įstatymų pakeitimo įstatymams, Valstybės kontrolei priskiriama biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcija. Tai reiškia, jog Lietuvai tapus visateise ekonominės ir pinigų sąjungos nare (nuo 2015 m.), privalu laikytis taisyklių, kurios iki narystės euro zonoje jai nebuvo taikomos. Nustatytų taisyklių laikymosi stebėjimo funkcija nuo 2015 m. sausio 1 d. priskirta Valstybės kontrolei, kuri, atlikdama nepriklausomos biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas, teiks išvadas Lietuvos Respublikos Seimui (ir skelbs viešai), kaip laikomasi minėtų taisyklių.